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能源轉型和減污降碳是中國未來發展的重大課題，在認真總結能源“雙控”政策經驗的基礎上，加快實施碳排“雙控”政策已經勢在必行，也是未來實現能源轉型目標的重要政策工具之一。
一、推動能源“雙控”政策轉向碳排“雙控”政策
目前，中國能源“雙控”政策雖然已經取得了明顯成效，但是也存在某些問題或制度缺陷，與未來國家應對全球氣候變化、能源轉型和實施“雙碳”目標的時代要求還存在較大的差距，客觀上也需要政策轉型，既由能源“雙控”轉向“碳排”雙控。
無論是能耗控制，還是碳排放控制，對于中國來說，都具有重大意義。為了控制能源消費和溫室氣體排放，基于中國現有經濟體制，政府在國民經濟社會發展中具有極其重要的角色，除了發揮市場力無形之手的作用之外，客觀上必須充分發展行政力有形之手的強力作用。
從全球能源和經濟發展趨勢來看，氣候變化問題日益凸顯，應對全球氣候變化成為世界潮流，世界各國都難逃干系，中國當然需要負起大國責任。客觀上來看，中國目前仍然處于工業化發展階段，仍然還是一個發展中國家，盡管溫室氣體歷史累計與發達國家相比還比較小，但是作為世界上最大的溫室氣體排放國，面臨的國際碳減排壓力十分巨大。
氣候變化問題既是氣候、生態和環境問題，也是人類發展問題，歸根結底還是發展問題，中國必須把握趨勢，審時度勢，在確保經濟社會發展的同時，切實解決溫室氣體排放問題，實現既定的“雙碳”目標，為人類文明和進步做出重大貢獻。基于現實和未來需要，中國能源“雙控”政策需要轉型或升級，而轉向碳排“雙控”便是必然的選擇，這在邏輯上是成立的，既符合中國現實經濟社會發展的國情，也符合應對全球氣候變化的時代需要。
2021年，中央經濟工作會議中首次提出，要創造條件盡早實現能耗“雙控”轉向碳排放總量和碳排放強度“雙控”，這就是中國將推動制定碳排放“雙控”政策的由來，體現了中國政府與時俱進地不斷創新和堅定推進“雙碳”目標實現的堅定決心和信心。
那么，應該如何認識國家碳排放“雙控”政策呢？
首先，國家制定和實施碳排放“雙控”政策，并不是否定原有的能源“雙控”政策效應，而是對能源“雙控”政策的修正和完善，并不意味著放松了能源“雙控”政策，更不是放任能源消費總量和能源強度的增長。在本人看來，將能源消費控制轉變為碳排放控制，并沒有改變能源消費作為控制對象的目標，化石能源消費控制本質上就是碳排放控制，“碳控”本質上其實也是“能控”，核心是促進減污降碳和實現“雙碳”目標。
其次，碳排放“雙控”政策充分體現了能源“雙控”的初衷，既控制化石能源消費和鼓勵和推動可再生能源產業快速發展。
再其次，碳排放“雙控”政策有利于中國經濟社會統籌發展和減排，有利于統籌國家能源安全和能源轉型，推進化石能源產業積極轉型，由傳統燃料轉向化工原料和新材料產業發展，滿足國民經濟社會邁向高質量發展軌道。
總而言之，中國碳排放“雙控”政策是對能源“雙控”政策的修正和完善，有助于打破能源“雙控”政策對非化石能源產業發展的約束，對于促進建設新型能源體系、實現“雙碳”目標、減少溫室氣體排放、節能提效、保障合理用能和國家能源安全、調整能源結構和產業結構、支撐經濟社會持續高質量發展等均具有十分重要的現實意義和長遠意義。
二、實施碳排放“雙控”政策面臨挑戰
雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。
在人類社會文明演變過程，在事關人類生存和發展的因對氣候變化議題上，中國作為世界大國之一，當然不可能置身其外。在此背景之下，中國必須負起大國責任，必須適應應對全球氣候變化的大趨勢，必須向世界作出減碳、降碳以及零碳（碳中和）目標的莊嚴承諾，以實現經濟社會發展模式和方式的轉型和經濟和能源產業的高質量發展，為人類社會文明進步做出重大貢獻。
目前，中國是世界上最大的溫室氣體排放國，其中二氧化碳排放量巨大，是未來中國能否如期實現“雙碳”目標的關鍵所在，實施碳排放“雙控”政策當然會面臨巨大挑戰。
中國政府已經提出了“雙碳”目標，而且開始加快完善政策的頂層設計，謀劃和制定實現目標的路徑和措施，陸續制定和出臺了“雙碳”指導意見和各個相關領域實現“雙碳”目標的實施方案，圍繞“雙碳”目標的“1+N”政策體系逐漸建立和完善。
對于政策轉向的意義，從總體上來看，隨著國際環境的變化，應對全球氣候變化成為主旋律，世界各國都在積極應對氣候變化和能源轉型，其中減少碳排放便是能源轉型工作的關鍵，同時也給世界各國帶來了挑戰。不過，中國實現“雙碳”目標是一個龐大的系統工程，涉及面廣，持續周期長，投資和融資規模巨大，各地、各行業和各企業對這個龐大工程缺乏準確理解和認識，社會上對其了解更是十分有限，難以做出正確把握。
從政策轉向的本質上看，可以這樣理解，中國制定碳排放“雙控”政策，實質上是要求經濟發展與碳排放實現“脫鉤”，既是提升國際影響力和國際形象的需要，也是實現經濟高質量發展的必然要求，更是符合全球應對氣候變化的使命擔當。
從政策取向來看，中國政府正在不斷完善政策體系，強調高質量發展和綠色低碳發展，必須加快推進技術和資金向能源低碳發展轉移，強力推動能源產業轉型，核心是傳統高碳產業轉向清潔低碳產業。
從政策趨勢來看，中國發展非化石能源的政策將持續完善，政策環境不斷優化，市場化運行機制不斷健全，這些因素將推進太陽能、風能、核能、生物質能、儲能、智能電網、氫能、電動汽車等產業加速發展，進而全面提高能源產業的發展質量。
在未來能源產業發展中，中國制定和實施碳排放“雙控”政策體系，將政策貫穿于能源產業和經濟社會發展的各個層面，其中安全、高效、綠色、低碳、可持續發展成為關鍵詞，中心工作是降碳、節能和提效，并且實現化石能源與非化石能源之間的和諧發展。
政策轉向談起來容易，而真正實施并非易事，需要中國各級政府高度統籌和銜接，更需要加強協調工作，在能耗“雙控”政策轉向碳排放“雙控”政策過程中，能源產業和經濟社會發展必然面臨諸多挑戰和困難，需要高度認識，并且采取政策措施加以應對。
目前，中國制定和實施碳排放“雙控”政策還處于起步階段，對于由能源“雙控”轉型碳排放“雙控”來說，在各行各業還普遍存在某些模糊認識，也存在某些誤區，需要從認識上取得高度共識，從制度設計上做到科學合理。
中國實施碳排放“雙控”政策與中國實現“雙碳”目標相輔相成，兩者之間具有很強的邏輯關系，前者是關鍵政策手段，而后者是戰略目標。加強基礎工作的核心問題，是如何建立和完善碳排放核算、核查和統計工作，這是最基礎的工作，在沒有完善上述工作體制、機制和各類標準之前，中國政府便很難推出碳排放“雙控”政策。
為實現上述政策轉變，中國在未來幾年時間內，必須高度重視條件建設，尤其是需要加快建立統一的碳排放統計核算體系，這是政策轉變最為核心的基礎和條件，如果做不到這一點，那么政策轉向難以實現。
三、加快制定和完善碳排放“雙控”制度體系
為應對全球氣候變化和實現“雙碳”目標，為加速實現經濟社會和能源轉型，中國必須加快構建碳排放“雙控”制度體系，這是時代賦予中國政府的重大使命。碳排放“雙控”制度體系，主要包括碳排放目標和指標分配體系、碳排放“雙控”實施機制、碳排放量數據核算與統計體系和碳排放監督考核體系等。
（一）碳排放目標和指標分配體系
從碳排放“雙控”范圍來看，顯然與能源“雙控”有所區別，核心關鍵詞是“碳排放”控制，包括能源消耗導致和非能源消耗（工業、農業和廢棄物等）導致的二氧化碳、甲烷、一氧化二氮以及其他非二氧化碳溫室氣體排放。
在碳排放控制范圍方面，應該包括所有溫室氣體，而重點是二氧化碳和甲烷，但是其他溫室氣體也需要加強控制。
在碳排放重點控制對象方面，應該重點包括發電、工業、交通、建筑和農業等，但是從趨勢上來看，碳排放控制對象也要延伸到其他行業。
在碳排放控制邊界方面，包括能源活動、工業過程和產品使用過程中的碳排放，既包括上述活動或過程中的直接碳排放，也包括間接碳排放。
在碳排放控制模式方面，既包括基于不同對象的控制模式，如行業碳排放控制、省份碳排放控制、城市碳排放控制和企業碳排放控制等，也包括基于不同目標的控制模式，如碳排放總量控制（增量控制和絕對量控制）和碳排放強度控制。
碳排放目標和指標分配體系，是加快制定和完善碳排放“雙控”制度體系的核心，包括在國家、行業、省份和企業層面制定和分配碳排放總量目標和碳排放強度目標，這是實施碳排放“雙控”政策的核心關鍵所在。大致包括碳排放目標和碳排放指標分配體系，其中碳排放目標主要包括國家碳排放目標、行業碳排放目標和省份碳排放目標，而碳排放指標主要包括城市碳排放指標和企業碳排放指標。
在行業碳排放目標和指標設計方面，需要針對重點行業碳排放績效目標，重點設置碳排放強度目標管理體系，以此逐步構建行業標準。
在地方碳排放目標和指標設計方面，省份碳排放目標和指標分配方面是重中之重，需要因地制宜，不搞“一刀切”和“運動式”，需要根據省份經濟發展階段和“雙碳”目標時間安排，遵循公平、效率、效果和連續等四大基本原則，將碳排放量目標與碳排放強度目標進行科學有效的統籌、協調和銜接。
中央對省份碳排放目標和指標分配，應該遵循如下幾個基本原則：
一是公平原則，需要考慮到各個省份之間的發展權公平和人際公平，考慮到省份人均GDP、人均碳排放和碳排放高的行業占比和新增等；
二是效率原則，應該將碳排放資源流向那些利用效率更高的省份；
三是效果原則，應該將碳排放目標和指標分配方案與省份經濟社會歷史階段和戰略發展目標進行有效銜接。
在中央對省份碳排放目標和指標制定和分配方面，應該采取自上而下和自下而上相結合的方式，避免采取一刀切和運動式減碳，沖擊各地經濟發展和社會穩定。在自上而下方面，中國政府需要因時制宜，考慮國情現狀，重點考慮國家在各個發展時期的碳排放強度目標、碳排放總量增長區間和實現“雙碳”目標的總體進程、節奏和時間等，科學制定和分配省份碳排放目標和指標。在自下而上方面，中央政府必須因地制宜，充分因素各個省份的人均GDP、人均碳排放、碳達峰進展、分解指標、大氣污染控制要求和新增項目等。比如，中央政府應該對那些在“十四五”期間已經實現碳達峰或者處于碳達峰平臺區的省份重點實施絕對碳排放總量控制，而對于那些在“十四五”期間未實現碳達峰的省份重點設置約束性碳排放強度和激勵性碳排放強度以及碳排放增量控制。
在省份對城市碳排放目標和指標制定和分配方面，也應該根據自上而下和自下而上相結合的思路，對城市進行科學系統的分類，要充分考慮各個城市的經濟發展和產業結構、歷史碳排放、與GDP脫鉤可能性、在本省份功能定位（如生態優先等）等重要因素，對城市進行分類，考慮歷史碳排放與GDP脫鉤分析、產業結構、城市在身份的定位等。在自上而下方面，重點考慮目標分解后等于或高于國家下達給省份的目標。在自下而上方面，重點因素人均GDP、人均碳排放、納入碳市場的行業在城市所占比重、城市碳達峰進展、大氣污染控制要求和新增項目等。
（二）碳排放“雙控”實施機制
建立碳“雙控”實施機制，是為中國實現“雙碳”目標插上了騰飛的翅膀，飛翔在華夏大地的上空，在長城內外馳騁和翱翔。
應對全球氣候變化，中國始終充滿著機遇和挑戰，碳“雙控”實施機制為中國實現“雙碳”目標提供了一個重要工具和方法，以中國人的智慧和決心為動力，持續推動能源轉型提速。碳“雙控”實施機制，既要關注碳排放量，也要注重碳排放強度，恰如同兩股清流，一股洗滌著過去，一股塑造著未來，終極目標是實現碳中和。
不過，中國實施碳“雙控”政策，建立實施機制，不可能一蹴而就，必然是一場持久戰，需要政府和社會都高度重視，需要改變傳統，更新觀念，轉換思路，創新政策，攜手并進。碳排放“雙控”實施機制，是加快制定和完善碳排放“雙控”制度體系的關鍵路徑，核心是碳排放“雙控”管理機制，包括行政規制和市場機制，關鍵是要充分行政規制的強制性約束作用，制定替代政策、環評審批、碳交易和行業標準等配套保障措施。
基于現行經濟體制，中國必須充分發揮各級政府的行政主導作用，從碳排放“雙控”目標和指標分配、管理模式和政策保障等方面，為碳排放總量和碳排放強度控制目標和指標實施和落地，提供強有力的行政力量來推動實施機制的建立和完善。
（三）碳排放數據核算與統計體系
排放量數據核算與統計體系，是加快制定和完善碳排放“雙控”制度體系的關鍵手段和工具，本質上就是建立碳排放“臺賬”體系。
一是要建立碳排放核算體系，包括制定碳排放核算邊界、碳排放核算方法、碳排放數據質量控制和碳排放檢測規范和標準等，要從頂層設計角度出發，在全國范圍內實現行業、省份、城市和企業碳排放總量和碳排放強度核算范圍、核算口徑和核算方法的規范和統一，避免無章可循和各行其是。
二是要建立碳排放統計體系，包括制定碳排放清單和行業統計、省份統計、城市統計和企業統計規范和標準，為實現碳排放目標和指標的跟蹤評估、考核和監督等提供基礎性的統計數據支持系統。
三是要建立碳排放統計數據上報流程，省份要按照核算方法上報分部門分行業的年度碳排放量和碳排放強度統計數據，而且要根據城市和企業提供的數據資料，負責進行現場核查和驗證，確保統計數據結果真實可靠。
（四）碳排放監督考核體系
中國建立碳排放監督考核體系，是一場具有重大意義的深刻變革，猶如晨曦中的露水，滋潤著大地，滋養著生命，推動企業改變生產方式，引導個體改變生活方式，讓追求“雙碳”目標的種子在每一個人心中生根發芽。
這是一場持久的戰斗，猶如長河中的航船，破浪前行，勇往直前，考驗中國政府的決心和信心，也考驗中國人民的智慧和勇氣。這也是一份莊重的承諾，猶如堅實的磐石，中國將堅定不移地承諾減少碳排放，承諾綠色發展，承諾給子孫后代一個清新的家園。這更是一場綠色的革命，猶如春風吹過大地，喚醒沉睡的綠色生命，也恰如殿堂之上的明鏡高懸，照亮每一個角落的碳足跡，使每一縷二氧化碳氣體都無處遁形。
中國政府必須建立碳排放監督考核體系，為綠色未來鋪設堅實基礎，只要心中有夢，腳下有路，就一定能走向更加美好的明天。碳排放監督考核體系，是加快制定和完善碳排放“雙控”制度體系的關鍵保障，包括對行業和省份政府碳排放績效評估考核（目標考核制度）和城市或企業碳排放指標核查、行為監督和管理、考核評估、執法和處罰等。可以這樣說，健全監督管理、評估考核和執法處罰機制，是確保中國碳排放強度與碳排放總量目標和指標責任落地、順利達成的有力條件之一。
四、以碳排放“雙控”為重要手段推動“雙碳”目標如期實現
中國未來勢必需要進一步優化能源體系和經濟結構，加快轉變經濟發展方式，積極發揮碳排放“雙控”政策在應對全球氣候變化中的關鍵作用，推動“雙碳”目標能夠如期實現，提升大國形象和使命擔當。根據“雙碳”戰略目標，實現碳中和目標需要一個漸進式的長期過程，大約需要四十年年時間，期間要經歷國家八個五年計劃，從時間安排來看，實現碳中和目標過程大體上可以劃分四個時期：一是轉型過渡與碳達峰時期；二是碳排放平穩與緩慢下降時期；三是碳排放加速下降時期；四是實現碳中和決勝時期。
（一）2021-2030年期間：轉型過渡與碳達峰時期
在轉型過渡與碳達峰時期，包括國家“十四五”計劃期（2021-2025）和“十五五”計劃期（2026-2030），時間跨度為十年。
在國家“十四五”計劃期，工作重點是打好基礎和做好準備，包括制定和完善實施國家“雙碳”目標戰略的政策體系，尤其是重點做好碳排放控制的基礎摸底和相關標準制定工作，逐步建立和健全碳排放“雙控”政策。
在國家“十五五”計劃期，工作重點是根據碳排放控制政策，嚴格控制碳排放總量和碳排放強度，能源消費總量達到峰值，如期實現碳達峰目標。
（二）2031-2040年期間：碳排放平穩與緩慢下降時期
在碳排放平穩與緩慢下降時期，包括國家“十六五”計劃期（2031-2035）和“十七五”計劃期（2036-2040），時間跨度為十年。
在國家“十六五”計劃期，中國碳排放預計進入平穩階段，工作重點是持續完善碳排放“雙控”政策體系，制定階段性碳排放控制目標，努力推進和強化技術創新，并且實現顛覆性的技術突破，為能源消費總量和碳排放總量進入下行軌道創造強有力的政策和技術基礎。
在國家“十七五”計劃期，中國碳排放預計進入緩慢下降階段，工作重點是推進新型能源體系和新型電力系統建設，不斷優化一次能源消費結構，非化石能源地位和占比持續提升，持續制定階段碳排放控制目標，初步建立更加靈活的新型能源體系和新型電力系統。
（三）2041-2050年期間：碳排放加速下降時期
在碳排放加速下降時期，包括國家“十八五”計劃期（2041-2045）和國家“十九五”計劃期（2046-2050），時間跨度為十年。
在國家“十八五”計劃期，中國碳排放預計進入快速下降階段，工作重點是加快推進新型能源體系和新型電力系統建設，一次能源消費結構持續優化，非化石能源地位和占比繼續提升，化石能源逐步退出，非化石能源主體地位初步建立，持續制定階段性碳排放目標，碳排放“雙控”政策成效明顯。
在國家“十九五”計劃期，中國碳排放預計進入高速下降階段，工作重點是初步建成新型能源體系和新型電力系統，并積極做好經濟社會系統脫碳工作，國民經濟社會發展基本與碳排放實現脫鉤。
（四）2051-2060年期間：實現碳中和決勝時期
在實現碳中和決勝時期，包括國家“二十五”計劃期（2051-2055）和國家“二十一五”計劃期（2056-2060），時間跨度為十年。
在國家“二十五”計劃期，中國碳排放預計進入近零排放階段，工作重點是健全和完善新型能源體系和新型電力系統，經濟社會發展實現轉型，能源結構實現顛覆性改變，非化石能源占據主體地位，經濟社會系統脫碳目標基本實現。
在國家“二十一五”計劃期，中國碳排放預計進入凈零排放階段，工作重點是推進如期實現碳中和目標，中國正式進入一個“凈零”碳排放社會。
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